彭建強
推進城鄉融合發展是破解新時代社會主要矛盾、解決發展不平衡不充分問題的有力抓手，也是習近平經濟思想的重要內容。城鄉關系是貫穿于現代化發展全過程的基本關系，城鄉空間是構成現代化建設的兩個主要空間載體，城鄉兩大社會系統的互動以及功能互補推動現代化建設不斷向前邁進。習近平總書記強調：“在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。”伴隨經濟社會快速發展，我國城鄉關系深刻調整、加速重構，逐步從分治走向融合。實踐表明，推動城鄉融合發展體現城鄉關系深度演進的規律性特征，是破除城鄉二元結構、推動高質量發展、實現全體人民共同富裕的重大舉措，也是推進中國式現代化的必然要求。
體現城鄉關系演進規律性特征
城鄉融合發展是城鄉關系發展演變的必然趨勢，符合生產力與生產關系變革的歷史必然。我國在現代化進程中表現出的“城的比重上升，鄉的比重下降”“城鄉將長期共生并存”等現象，是客觀規律的體現。新時代以來，黨中央從全局和戰略高度把握和處理工農城鄉關系，與時俱進推動城鄉雙向奔赴、共同繁榮。黨的十八大報告提出“推動城鄉發展一體化”，黨的十八屆三中全會要求“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系”；黨的十九大報告提出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”，黨的十九屆五中全會提出“推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”；黨的二十大報告提出“堅持城鄉融合發展”，黨的二十屆三中、四中全會分別對“完善城鄉融合發展體制機制”“促進城鄉融合發展”作出部署。隨著一系列戰略部署不斷深化，我國城鄉關系發生深刻變化，城鄉融合成為中國式現代化進程中城鄉發展的主題主線。
城鄉發展不平衡、農村發展不充分，是我國社會主要矛盾在城鄉關系和城鄉發展方面的集中體現。同快速推進的工業化、城鎮化相比，我國農業農村發展步伐還跟不上，“一條腿長、一條腿短”問題比較突出，農業比較效益低下，農村基礎設施和公共服務落后于城市，城鄉居民收入和生活水平差距依然較大。從世界各國現代化歷史看，有的國家通過工業化、城鎮化的長期發展和帶動，實現了城鄉均衡協調發展，完成了現代化進程；有的國家沒有處理好工農關系、城鄉關系，城鄉發展嚴重失衡，陷入“中等收入陷阱”。我國是傳統農耕文明厚重的農業大國，“三農”問題、城鄉關系錯綜復雜，必須從根本上破除城鄉二元結構，走城鄉融合發展之路，推動城鄉聯動、城鄉互促、城鄉一體發展。
還要看到，暢通工農城鄉循環，是暢通國內經濟大循環、增強我國經濟發展韌性和戰略縱深的重要一環。只有實現了城鄉、區域協調發展，國內大循環的空間才能更廣闊、成色才能更足。我國幅員遼闊、人口眾多，大部分國土面積在農村，近5億人口生活在農村。鄉村是巨大的消費市場、要素市場，幾億農民整體邁入現代化，會釋放巨大的創造動能和消費潛能，為經濟社會發展注入強大動力。建設全國統一大市場，構建新發展格局，實現高質量發展，都必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，暢通工農城鄉循環，推動城鄉要素平等交換、雙向流動，激發城鄉融合發展動力，釋放鄉村內需市場發展潛力，發揮超大規模市場優勢，為中國式現代化行穩致遠提供支撐。
聚焦融合發展關鍵著力點
城鄉融合是城與鄉的雙向互動，既是“城融鄉”，也是“鄉融城”。從城市一端看，重點是吸納農業農村轉移人口，以現代工業和城市承載更多人口實現現代化。從鄉村一端看，重點是以現代工業和城鎮文明輻射鄉村，把縣鄉村作為整體單元一體發展，讓廣大鄉村人口就地就近實現現代化。在實踐中，推進城鄉融合發展應聚焦兩個關鍵點。
一方面，圍繞“人的城鎮化”這一核心要求推進新型城鎮化。
城鎮化是現代化的必由之路，主要表現為城鎮規模擴張和人口向城鎮集中。我國現代化發展過程也是農村富余勞動力和農村人口向城鎮轉移的過程。基于我國國情和城鄉二元結構特征，人口轉移既有在城鎮落戶、完全融入城鎮的戶籍人口城鎮化，也有不轉移農村戶籍、僅進城務工生活的流動人口城鎮化。2023年末我國常住人口城鎮化率約為66.2%，提前完成了“十四五”規劃綱要中常住人口城鎮化率提高到65%的目標。與此同時，2023年底我國戶籍人口城鎮化率為48.3%，與常住人口城鎮化率相差約17.9個百分點。由于一些地方的城鄉公共服務配置政策還受戶籍限制，大量轉移人口尚未徹底融入城鎮，還不能完全享有市民同等待遇，這也成為提升城鎮化質量的關鍵突破口。根據國家統計局發布的“十四五”以來社會民生統計報告，2024年，44.5%的進城農民工認為自己是本地人，38.2%參加過所在社區組織的活動。農民工的城市融入和城市歸屬感有待提升。
當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向以存量提質增效為主的階段。新型城鎮化更加注重以人為本、促進人的全面發展，核心要求是提升“人的城鎮化”質量，關鍵任務是加快推進農業轉移人口市民化，需在深化戶籍制度改革、提高公共服務水平、促進穩定就業上下功夫。
另一方面，以縣域為重要切入點扎實推進城鄉融合發展。
我國作為人口大國和農業大國，即使基本實現城鎮化，仍將有4億左右的人口生活在農村。他們的生產就業、生活水平、文明程度，直接關系到中國式現代化的成色。而且，我國的城鎮化也有別于發達國家的城市化，大中小城市和小城鎮協調發展是我國城鎮化的重要特征。農業轉移人口不可能都轉移到大中小城市，相當一部分人口會在縣域內實現就近城鎮化。建設農業強國和實現鄉村全面振興，也不能就農業論農業、就鄉村論鄉村，還要強化以工補農、以城帶鄉，實現工農城鄉全面融合、共同繁榮。縣域是兼具城鄉雙重屬性的基本載體和復合區域單元，是城鄉關系形態交織互動的前沿。要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，推進空間布局、產業發展、基礎設施等縣域統籌，一體設計、一并推進，率先在縣域范圍內實現城鄉一體化。
推進縣域城鄉融合發展，要重點發揮縣城帶動作用，強化縣域經濟支撐作用。增強縣城綜合承載能力，打造梯次聯動、多元共生的城鎮空間體系。著力發展各具特色的縣域經濟，優化縣域產業結構和空間布局，構建以縣城為樞紐、以小城鎮為節點、以三次產業融合為基礎的縣域經濟體系。率先在縣域內破除城鄉二元結構，一體推進城鎮和鄉村規劃、建設和治理，把縣域建設成為城鄉融合發展先行區。
完善城鄉融合發展體制機制
城鄉融合發展是一場深刻的系統性變革，要著力破除城鄉二元結構，深化城鄉關系重點領域和關鍵環節改革，進一步完善城鄉融合發展體制機制和政策體系。
促進城鄉資源要素有序流動。當前，鄉村人才、土地、資金等要素過多流向城市的格局尚未根本改變，要強化政策引導，加快完善要素市場化配置體制機制，促進更多資源要素流入農村。建立城鄉統一的要素市場，搭建區域性或全國性交易平臺，促進現代科技、社會資本進村入鄉。建立多層次、廣覆蓋、可持續的現代農村金融服務體系，創新農村金融產品，積極發展農村普惠金融，健全多層次農業保險體系，引導和規范農業農村領域社會投資。構建城鄉統一的建設用地市場，有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。壯大鄉村人才隊伍，加大鄉村本土人才培養，有序引導城市各類專業技術人才下鄉服務。加強數據賦能，完善數據基礎制度，建設農業大數據中心，整合人口、土地、產業等信息，構建城鄉數據共享平臺。
推動公共資源均衡配置。按照支持農業農村優先發展的要求，健全城鄉公共資源均衡配置機制，推動公共資源向農業農村傾斜。加大財政支持力度，優先保障農業農村領域一般公共預算投入，加大中央預算內投資、超長期特別國債和地方政府專項債券對農業農村領域重大項目建設的支持力度。堅持盡力而為、量力而行，健全農村基礎設施建設多元投入保障機制，建立城鄉基礎設施一體化規劃、建設、管護機制，推進城鎮基礎設施網絡向鄉村延伸覆蓋，逐步實現城鄉互聯互通、并網運行。堅持擴面和提標并舉，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，促進基本公共服務優質資源向農村覆蓋，推進城鄉基本公共服務均衡可及、優質共享。
進一步深化農村改革。新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。有序推進第二輪土地承包到期后再延長30年試點，深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革，健全土地流轉價格形成機制，發展農業適度規模經營。建立健全以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系，促進農民合作經營。鼓勵小農戶以土地經營權等入股新型農業經營主體，探索建立更加穩定的利益聯結機制。鞏固提升農村集體產權制度改革成果，發展新型農村集體經濟，構建產權明晰、分配合理的運行機制，賦予農民更加充分的財產權益。
（作者系河北省中國特色社會主義理論體系研究中心研究員、河北省社會科學院副院長）
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