李立峰
2025年中央城市工作會議強調，當前和今后一個時期城市工作要“以堅持城市內涵式發(fā)展為主線”。《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》指出，要“堅持城市內涵式發(fā)展，大力實施城市更新，建設創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市”。城市是現(xiàn)代化建設的重要載體，是創(chuàng)造人民幸福生活的重要空間。當前，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效階段，必須以推動城市高質量發(fā)展為主題，以堅持城市內涵式發(fā)展為主線，走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子。
1.推動城市內涵式發(fā)展的基本原則
推動城市內涵式發(fā)展具有豐富的理論內涵，要以習近平總書記關于城市工作的重要論述為根本遵循和行動指南，深刻洞察新時代我國城市發(fā)展的規(guī)律與方向，以建設現(xiàn)代化人民城市為目標，堅持以下基本原則。
堅持人民城市理念。人民城市理念是城市內涵式發(fā)展的價值基石。在發(fā)展目的上，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把不斷滿足人民對美好生活的向往作為城市工作的出發(fā)點和落腳點。在發(fā)展動力上，尊重人民主體地位，發(fā)揮人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，形成共建共治共享的生動局面。在發(fā)展成果上，努力促進社會公平正義，推動基本公共服務均等化，讓城市發(fā)展成果更多更公平惠及全體市民。堅持人民城市理念，必須堅決避免“重物輕人”的傾向，真正把人的需求放在首位；避免“重生產輕生活”的傾向，改變過度強調產業(yè)功能而忽視生活功能的規(guī)劃思路，促進產城融合、職住平衡；避免“重建設輕治理”的傾向，改變熱衷于“大拆大建”而忽視精細化管理的做法，提升城市治理現(xiàn)代化水平。
遵循城市發(fā)展規(guī)律。認識、尊重、順應城市發(fā)展規(guī)律，是實現(xiàn)城市內涵式發(fā)展的前提。我們要深刻把握好城市發(fā)展階段性規(guī)律，認清不同發(fā)展階段的城市必然面臨不同矛盾，需要采取不同的發(fā)展策略。把握好城市空間結構演化規(guī)律，認清城市發(fā)展從單中心向多中心、網絡化、組團式發(fā)展是必然趨勢。把握好城市功能復合規(guī)律，認清城市越是發(fā)達，單一功能的城市空間越難以適應現(xiàn)代生活需求，城市功能越需要趨向多元復合。把握好城市與區(qū)域互動規(guī)律，認清城市不可能孤立發(fā)展，要放置于更大區(qū)域范圍來整體謀劃和推進。把握好城市新陳代謝規(guī)律，認清城市發(fā)展既需要不斷更新改造，也要注重歷史文脈的傳承保護。因此，城市發(fā)展導向要從規(guī)模擴張轉向質量提升，空間組織要從單中心轉向多中心網絡化，治理模式要從政府包攬轉向多元協(xié)同，動力機制要從要素驅動轉向創(chuàng)新驅動，價值取向要從經濟優(yōu)先轉向以人為本。只有自覺按規(guī)律辦事，才能真正實現(xiàn)內涵式發(fā)展，避免城市發(fā)展走彎路。
服務國家戰(zhàn)略全局。內涵式發(fā)展不僅是城市自身發(fā)展的內在要求，更是服務國家戰(zhàn)略全局的必然選擇。在中國式現(xiàn)代化宏偉藍圖中，城市承擔著不可替代的功能。要形成面向現(xiàn)代化的城市布局，打破區(qū)域壁壘，暢通國民經濟循環(huán)，不斷塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢。破除城鄉(xiāng)二元結構，通過暢通城鄉(xiāng)要素流動，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、共同繁榮，帶動共同富裕，更好凸顯現(xiàn)代化人民城市的關鍵要義。提高城市對人口和經濟社會發(fā)展的綜合承載能力，促進技術迭代和產業(yè)轉型，提升城市的安全和韌性水平。通過更好保護歷史文化遺產，讓城市成為中華文明傳承創(chuàng)新的重要載體，從而不斷提升國家文化軟實力。
2.推動城市內涵式發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)
實現(xiàn)城市內涵式發(fā)展，意味著城市發(fā)展必須堅持依靠科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新驅動，樹立經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明全面協(xié)調的發(fā)展思路，扭轉“千城一面”、同質化競爭的發(fā)展局面，形成各具特色、錯位發(fā)展、功能互補的城市發(fā)展格局。
構建協(xié)調聯(lián)動的城市體系。優(yōu)化城市體系布局是內涵式發(fā)展的空間基礎。我國幅員遼闊，地區(qū)差異大，必須堅持因地制宜、分類指導，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。一是推動實現(xiàn)城市群一體化高質量發(fā)展。城市群是支撐全國經濟增長、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、參與國際競爭合作的主要平臺。要優(yōu)化城市群內部空間結構，強化中心城市輻射帶動作用，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)要加快建設世界級城市群，提升國際競爭力。成渝地區(qū)雙城經濟圈要打造帶動全國高質量發(fā)展的重要增長極和新的動力源。長江中游、北部灣、關中平原等城市群要結合自身條件，走特色化發(fā)展道路。要健全城市群協(xié)同發(fā)展機制，破除行政壁壘，促進要素自由流動和優(yōu)化配置。二是提升超大特大城市發(fā)展能級。超大特大城市是我國參與全球競爭的主力軍。要按照做強核心功能、疏解非核心功能的思路，優(yōu)化功能布局和空間結構。支持北京、上海、廣州、深圳等城市強化科技創(chuàng)新、金融服務、文化創(chuàng)意等核心功能，提升全球資源配置能力。嚴格控制城市開發(fā)邊界，推動發(fā)展方式從外延擴張向內涵提升轉變。超大特大城市要帶頭探索內涵式發(fā)展新模式，為全國城市轉型發(fā)展提供示范。三是增強中小城市和縣城綜合承載能力。中小城市和縣城是就近城鎮(zhèn)化的重要載體，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵節(jié)點。要實施縣城補短板強弱項工程，完善基礎設施和公共服務設施，提升縣城品質。支持有條件的縣城發(fā)展為中小城市，適時優(yōu)化行政區(qū)劃設置。引導產業(yè)在中小城市合理布局，增強就業(yè)吸納能力。邊境地區(qū)、資源型地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)的城市要結合自身特點，探索特色化發(fā)展道路。
培育創(chuàng)新驅動的發(fā)展動能。創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，也是城市內涵式發(fā)展的核心引擎。必須把創(chuàng)新擺在城市發(fā)展全局的重要位置，加快形成以創(chuàng)新為引領的發(fā)展模式。一是強化科技創(chuàng)新戰(zhàn)略支撐。支持有條件城市建設國際和區(qū)域科技創(chuàng)新中心，布局建設國家實驗室、大科學裝置等重大科技基礎設施。推動創(chuàng)新鏈產業(yè)鏈資金鏈人才鏈深度融合，促進科技成果轉化和產業(yè)化。二是推動產業(yè)轉型升級。產業(yè)是城市發(fā)展的物質基礎。傳統(tǒng)產業(yè)要加快智能化、綠色化、融合化改造，提升核心競爭力。戰(zhàn)略性新興產業(yè)要聚焦新一代信息技術、生物技術、新能源、新材料、高端裝備等重點領域，培育壯大產業(yè)集群。未來產業(yè)要前瞻布局類腦智能、量子信息、基因技術、深海空天開發(fā)等前沿科技和產業(yè)變革領域。三是激發(fā)消費潛力活力。深化國際消費中心城市建設，打造一批區(qū)域消費中心城市。推動線上線下消費深度融合，促進生活服務智能化、品質化。培育消費新場景，發(fā)展首店經濟、夜間經濟、假日經濟等新業(yè)態(tài)。四是盤活城市存量資源。建立健全利益共享機制，創(chuàng)新存量資源盤活利用模式。全面摸清城市房屋、土地、設施等資源底數，推動低效用地再開發(fā)，提高土地利用效率，有序推進老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)改造，提升城市品質和活力。
提升城市治理的現(xiàn)代化水平。城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容，必須著力提高城市治理科學化、精細化、智能化水平。一是實施城市更新行動。城市更新是推動城市內涵式發(fā)展的重要抓手。要堅持“留改拆”并舉，以保留利用提升為主，統(tǒng)籌推進城市體檢和城市更新，完善基礎設施和公共服務配套，改善人居環(huán)境，提升居住品質。二是提升城市安全韌性。安全是城市發(fā)展的底線。要通過推進海綿城市建設，提高城市防洪排澇體系建設水平，完善城市抗震防災設施，健全城市消防安全體系，不斷建立健全城市安全風險防控體系，提高防災減災救災能力。三是推進綠色低碳發(fā)展。綠色發(fā)展是城市可持續(xù)發(fā)展的內在要求。要加快推動城市發(fā)展方式綠色轉型，推進產業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產業(yè)化，發(fā)展綠色建筑、綠色交通、綠色能源。加強城市生態(tài)修復，完善城市綠地系統(tǒng)，建設公園城市。落實碳達峰碳中和戰(zhàn)略部署，推動城市能源結構、產業(yè)結構、交通結構調整。四是推動城市數智化建設。數智化是提升城市治理能力的重要手段。要推進新型城市基礎設施建設，構建先進普惠、智能協(xié)作的生活服務數字化融合設施。推動數據資源整合共享，建設城市大數據平臺。推進城市運行“一網統(tǒng)管”，拓展智慧應用場景，在交通、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領域提供智能化服務。五是創(chuàng)新城市治理機制。良好的體制機制是城市有效治理的保障。要完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的城市治理體制。鼓勵社會力量參與城市治理，形成共建共治共享格局。提高依法治理水平，推動治理重心下移、資源下沉，不斷提升基層治理能力。
3.凝聚城市內涵式發(fā)展的強大合力
推動城市內涵式發(fā)展是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要加強統(tǒng)籌協(xié)調，完善政策支持，凝聚內涵式發(fā)展的強大合力。
加強黨對城市工作的全面領導。黨的領導是做好城市工作的根本保證。建設現(xiàn)代化人民城市，必須全面、系統(tǒng)、整體落實黨對城市工作的領導，結合具體發(fā)展特點科學定位城市的功能，整體謀劃城市建設和發(fā)展，為城市工作注入強大發(fā)展動能，確保城市發(fā)展沿著正確方向前進。加強黨對城市工作的全面領導，需要科學精準實現(xiàn)對城市工作的全周期安排和過程性管理，統(tǒng)籌推進城市的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)文明建設，激發(fā)城市各主體的創(chuàng)新創(chuàng)造活力，貫徹全過程人民民主理念，讓各主體充分參與、融入城市治理現(xiàn)代化全過程各環(huán)節(jié)各領域。要完善黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管的城市工作格局，不斷加強城市基層黨組織建設，把基層黨組織建設成為領導城市基層治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘，同時建設起一支高素質專業(yè)化城市工作干部隊伍，不斷提高領導干部規(guī)劃、建設、管理城市的能力。
完善規(guī)劃建設管理體系。規(guī)劃是城市發(fā)展的藍圖。規(guī)劃建設管理體系作為城市發(fā)展的頂層設計和基礎支撐，直接影響城市結構優(yōu)化、功能提升和可持續(xù)性。要堅持規(guī)劃先行，提高城市規(guī)劃設計水平。通過系統(tǒng)規(guī)劃，盤活存量資源、引導創(chuàng)新要素集聚，為城市動能轉換和品質提升提供制度保障，同時促進基礎設施互聯(lián)互通和公共服務共享，增強城市整體競爭力。建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)一本規(guī)劃、一張藍圖，統(tǒng)籌城市空間、規(guī)模、產業(yè)布局，推動形成集約高效、綠色安全的發(fā)展模式。健全城市規(guī)劃建設管理法規(guī)體系，完善技術標準體系，強化規(guī)劃實施監(jiān)督，維護規(guī)劃的嚴肅性和權威性。建立城市總建筑師制度，提高城市設計和建筑設計水平。加強歷史文化遺產保護，賡續(xù)城市文脈，塑造城市特色風貌。
健全政策支持體系。政策是推動城市發(fā)展的重要工具。要完善財政政策，加大對城市更新、基礎設施建設、公共服務提升的支持力度；創(chuàng)新投融資機制，發(fā)揮政府投資撬動作用，激發(fā)民間投資活力；完善土地政策，創(chuàng)新存量用地盤活利用機制；健全人口政策，深化戶籍制度改革，促進農業(yè)轉移人口市民化；完善產業(yè)政策，引導產業(yè)合理布局和集群發(fā)展。要強化考核評價引導，建立起科學的城市高質量發(fā)展評價體系。突出內涵式發(fā)展導向，將創(chuàng)新驅動、民生改善、生態(tài)環(huán)保、文化傳承、安全韌性等作為重要考核指標。實施差異化考核，根據不同城市的功能定位和發(fā)展階段，設置不同的考核重點，加強考核結果運用，加強區(qū)域政策協(xié)同，促進城市間分工協(xié)作和良性競爭。
（作者：李立峰，系江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員，江蘇省委黨校教育長、教授）
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