堅持開放合作、互利共贏是中國式現代化的必然要求。黨的二十屆四中全會提出，擴大高水平對外開放，穩步擴大制度型開放，以開放促改革促發展。12月18日，海南自由貿易港將正式啟動全島封關運作，這是我國改革開放邁出的重要一步。海南自貿港全島封關意味著什么？它給中國自貿區建設和高水平對外開放帶來哪些啟示？
“封關”不是封閉，更不是封島
記者：什么是“全島封關”？如何理解“‘一線’放開、‘二線’管住、島內自由”？
竺彩華：2020年6月，黨中央、國務院發布《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）。在海南建設自由貿易港，是黨中央立足新時代改革開放進程，著眼國內國際兩個大局作出的重大戰略決策。在《總體方案》頂層設計中，制度集成創新被擺在了突出位置，貿易、投資、跨境資金流動、人員進出和運輸來往“五大自由便利”和“數據安全有序流動”成為政策制度體系建設的核心內容。到2025年，初步建立以貿易自由便利和投資自由便利為重點的自由貿易港政策制度體系；到2035年，全面實現“五大自由便利”和“數據安全有序流動”，建成我國開放型經濟新高地。
作為“境內關外”的特殊制度形態，海南自貿港建設的核心是將全島建成一個海關特殊監管區域，實施以“‘一線’放開、‘二線’管住、島內自由”為基本特征的貨物貿易自由化便利化政策制度。
“一線”放開，就是將海南自貿港與我國關境外其他國家和地區之間作為“一線”，實施一系列貨物自由便利進出舉措；“二線”管住，就是將海南自貿港與內地之間作為“二線”，針對“一線”放開的內容實施精準管理、高效監管，確保高水平開放不對國內統一大市場秩序形成沖擊；島內自由，就是在海南自貿港內，各類要素可以相對自由流通。
在2025年全島封關運作之前，由于各方面基礎設施條件還不具備，相關政策和制度體系建設尚在探索和制定過程中，因此只有洋浦保稅港區作為早期收獲之一，率先實行一線放開、二線管住的政策措施。
倪月菊：要明確的是，“封關”不是封閉，更不是封島，而是為了更好地“放開”，通過形成“境內關外”特殊監管區域，使海南更緊密融入全球經濟體系。從這個意義上說，“封關”是以“非封閉”的門戶形態，構建了中國制度型開放的“試驗田”與“展示窗”，其示范價值直接錨定中國高水平制度型開放的全局推進路徑，成為中國全面深化制度型開放的里程碑。
政策和制度紅利將加速落地
記者：海南自貿港封關將釋放哪些政策紅利？會給經濟社會生活帶來哪些變化？
竺彩華：全島封關意味著以貿易和投資自由便利為重點的自由貿易港政策制度體系初步建立。
在貨物貿易領域，自貿港通過負面清單實行進口商品零關稅、零壁壘政策，即：進口征稅商品目錄外的貨物進入自由貿易港免征進口關稅；禁止、限制進出口的貨物、物品清單外的貨物、物品自由進出而不受許可證、配額等限制（放寬貿易管理措施）；轉運貨物不征稅不檢驗；從自由貿易港離境貨物、物品按出口管理。同時，在風險可控前提下簡化一線申報，對“零關稅”和“零壁壘”貨物實行低干預、高效率的精準監管。封關后，“零關稅”商品覆蓋面將從之前的約21%提升至74%，享惠主體拓展至全島具備實際進口需求的各類經營主體，加工增值免關稅政策進一步優化，貿易管理措施更加寬松，政策和制度紅利將加速落地、持續釋放。
在服務貿易和投資領域，以事中事后監管為核心的貿易投資自由化便利化制度加快完善，旅游、教育、醫療等重點服務業對外開放進一步擴大，市場準入持續放寬。全國首張跨境服務貿易負面清單、首個放寬市場準入特別措施先后出臺實施，外資準入負面清單開放程度位居全國最高，實施范圍也已擴大至全島。
當然，封關運作的內涵遠不止貿易和投資領域的政策和制度創新。由于海南自貿港是一個集國際航運、進出口加工、轉口貿易、保稅業務、吸引外資（包括人才、技術等高端要素）、離岸金融、商務旅游等為一體的綜合型自由港，因此自貿港建設還須積極推進促進資金、人員、交通、數據等跨境流動的政策和制度創新。迄今，海南自貿港已進行了全方位探索和嘗試，如完善多功能自由貿易賬戶體系，試點跨境資產管理業務，放寬人員進出限制，進一步放寬空域管制和航權限制，完善數據出境負面清單管理等，為下一階段建設開放型經濟新高地奠定了基礎、積累了經驗。
我國制度型開放的重要里程碑
記者：海南自由貿易港封關是我國制度型開放的重要里程碑。在制度型開放方面，海南自貿港有哪些創新？
倪月菊：海南自貿港的制度型開放，通過以制度創新為核心引擎、監管創新為安全屏障、系統集成為協同主線的“三位一體”開放推進體系，實現了向“制度型開放高地”的躍遷，為中國高水平制度型開放樹立了標桿。
首先，制度創新是海南自貿港制度型開放的“頂層設計”。海南自貿港錨定國際高標準，實現“規則對接”突破。其核心是擺脫傳統“政策補貼式”開放，轉向與國際高標準經貿規則接軌的“制度適配式”開放，形成了覆蓋貿易、投資、金融、人員、數據等全要素的自由便利制度體系。比方說，在醫療、金融、教育等領域推出放寬市場準入特別措施，允許境外理工農醫大學在海南獨立辦學；實行全國“最短”外商投資準入負面清單，清單外領域按內外資一致原則管理；高標準建設國際投資“單一窗口”并集成至“海易辦”平臺，以立法形式簡化市場主體簡易注銷程序。
其次，監管創新是制度創新落地的“安全鎖”。海南自貿港創新構建“寬進嚴出、精準高效”的現代化監管體系。這樣既能保障開放力度，又可守住安全底線。比方說，離島免稅監管升級“即購即提”模式，同時通過“一店多倉”“區塊鏈溯源”實現免稅品全流程管控。在樂城先行區建立了特殊食品審評審批體系，搭建進口特醫食品追溯平臺，實現“科學審評、便利通關、規范使用”閉環。
再次，系統集成是“三位一體”體系的“黏合劑”。海南自貿港打破部門、領域、層級壁壘，將分散的制度創新和監管舉措整合為有機整體，實現從“單項突破”到“整體躍升”的轉變。比方說，整合多政務平臺，實現商事登記“一網通辦、跨省通辦”；推出企業“一碼通全島”服務，融合“企業碼”“信用碼”“監管碼”等服務，構建“一碼管全島”的協同服務機制。
為全國自貿區提質升級帶來啟示
記者：海南自貿港的制度型開放，將對全國自貿區提質升級帶來哪些啟示？
倪月菊：海南自貿港以封關運作為里程碑，完成了從“政策優惠試點”到“制度型開放標桿”的躍遷，為全國自貿區提質升級和中國高水平制度型開放提供了關鍵示范。
海南自貿港的探索，為中國突破傳統“邊境開放”局限、邁向“邊境后規則”開放提供了可行路徑，其核心是實現與國際高標準經貿規則的深度適配。除了上述制度創新領域的具體措施外，對接《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(CPTPP)、《數字經濟伙伴關系協定》(DEPA)等國際規則的先行實踐為我國對接高水平經貿規則提供了示范。如在數據跨境流動領域，海南率先實現了DEPA框架下“數據跨境便利化”的落地，其“分類分級、白名單管理”模式，為全國數據跨境監管提供了模板。在知識產權保護領域，建立了知識產權仲裁調解中心，為全國自貿區強化知識產權保護提供了參照。
海南“‘一線’放開、‘二線’管住、島內自由”的全域監管框架，重構了傳統海關監管邏輯，為中國探索“境內關外”開放形態提供了范本。海南以《海南自由貿易港法》為核心的法治體系，以及“市場準入承諾即入制”“企業一碼通全島”等舉措，“極簡審批”“跨境破產協作”等機制，為全國優化營商環境提供了可復制經驗。
海南通過部門聯動、部省協作、區域協同的機制集成，破解了跨領域治理難題，為全國治理體系現代化提供了“協同范式”。海南通過政策層級整合、適用范圍擴容、權限下放聯動的系統集成，實現了政策從“局部試水”到“全域落地”的躍遷，為全國自貿區政策推廣提供了標準化路徑。以《海南自由貿易港法》為核心的“立法引領+政策配套+平臺支撐”的集成邏輯，可為全國自貿區的制度集成提供參考。“政務服務+監管系統+數據共享”的技術集成，打造了“一碼通、一網辦”的數字化治理樣板。
總之，海南自貿港的示范價值不僅是具體政策的復制，更是開放理念的升級，為中國在全球經貿規則重構中搶占先機、打造開放新高地提供了核心支撐，也為其他自貿試驗區探索差異化開放路徑提供了參考。
從被動融入轉向主動塑造
記者：海南自貿港建設代表了我國迄今為止的最高開放水平，是新時代高水平開放的一面旗幟。請談一談封關對中國推進高水平開放帶來哪些價值？
竺彩華：海南自貿港封關在我國改革開放進程中具有里程碑意義，標志著中國與世界經濟的互動關系從過去的被動融入轉向主動塑造。
通過高水平單邊自主性開放，主動塑造國際競爭新優勢。與以往開放受國際雙邊或多邊協議驅使不同，海南自由貿易港建設是基于我國高質量發展需要而自主選擇的單邊性開放舉措。其“境內關外”的基本特征意味著貨物、服務、資金和人員甚至數據流動的“高度開放、高度自由和高度便利”，代表了契合全球四大發展趨勢的最高開放水平。一是契合了全球貿易由貨物貿易為主向貨物貿易與服務貿易并重轉變，且更加注重服務貿易發展的趨勢；二是契合了開放功能由單一貿易功能向貿易與投資并重轉變，且更加注重投資自由化便利化和人才、知識等高端要素集聚的趨勢；三是契合了開放平臺以在岸功能為主向在岸與離岸功能并重轉變，且更加注重離岸功能拓展的趨勢；四是契合了創新鏈、產業鏈、資金鏈、人才鏈系統性協同、深度融合的發展趨勢。隨著現代服務業在全球貿易中占據越來越重要的地位，參與全球資源高效配置的不僅僅是物流，更是資金、信息、技術、人員、數據的全球配置，以金融、研發以及總部經濟、平臺經濟、網絡經濟等為代表的新技術、新產業、新業態、新模式成為當前國際經濟競爭與合作的重要形式。海南自貿港建設的宗旨之一，就是要通過高水平開放主動塑造代表未來發展趨勢的國際競爭新優勢。
通過高水平開放，主動對接和塑造高標準國際經貿規則。海南自貿港建設承載著國家推動構建高水平開放型經濟新體制的重大使命，是我國改革開放方法論的一項創新，直接對標甚至引領高標準國際經貿規則，通過各領域各部門齊頭并進、全局突圍，在規則、規制、管理、標準等領域集成創新，形成具有國際競爭力的開放政策和制度安排，加快實現對外開放路徑由“要素型開放”向“制度型開放”轉變。
當前，國際格局加速向“兩超多強”方向演進，大國博弈和地緣政治緊張進一步加劇，部分國家保護主義和單邊主義層出不窮，全球經貿秩序遭受嚴重沖擊，全球治理面臨“金德爾伯格陷阱”（國際體系缺乏領導國提供全球公共產品必將導致全球治理失靈），世界經濟風險和不確定因素顯著上升。在此背景下，海南自貿港封關，是中國以實際行動向世界展示高水平開放決心和信心的一個“窗口”。通過持續擴大貿易投資自由化便利化水平，主動對接和引領國際經貿新規則，中國向世界傳遞了一個非常清晰的信念：開放不是權宜之計，而是長期國策。中國的戰略定力和擔當作為，既為世界提供了可預期的制度環境和穩定的規則體系，也為不確定的世界經濟注入了寶貴的穩定性。
從“跟跑者”向“領跑者”轉變
記者：黨的二十屆四中全會明確提出要“擴大高水平對外開放，開創合作共贏新局面”。面向“十五五”，我國該如何進一步推進高水平開放？
竺彩華：堅持開放合作、互利共贏是中國式現代化的必然要求。面向“十五五”，我國將通過積極擴大自主開放、推動貿易創新發展、拓展雙向投資合作空間、高質量共建“一帶一路”，不斷提升駕馭高水平對外開放的能力。中國將以更高水平的開放，實現從“跟跑者”向“領跑者”的角色轉變，并與世界各國一道開創合作共贏新局面。
一是以更高標準的開放引領規則潮流。著眼數字經濟和綠色經濟開放發展潮流，破除體制機制障礙，聚焦數字貿易規則、知識產權保護、人工智能應用等核心議題，推動商簽更多高標準自貿協定，持續提升自貿協定開放水平，推動建設更高水平開放型經濟新體制。重點推進加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP），全力推動加入《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）談判取得突破。繼續高標準高質量建設海南自由貿易港。
二是以更高質量的開放提升合作動力。進一步發揮中國超大規模市場在深化與各國經貿合作中的引力場作用，促進貿易數字化綠色化發展，提高與有關國家貨物貿易相互零關稅產品比例；全面實施服務貿易負面清單，擴大服務業市場準入和開放領域；擴大我國數字技術在全球應用場景，創新發展數字貿易；推動擴大電信、醫療領域開放試點，放寬外商投資市場準入；推動對外投資向“生態型出海”轉型，引導產業鏈供應鏈合理有序跨境布局；以自主可控的人民幣跨境支付體系推進人民幣國際化。
三是以普惠包容的開放彌合發展鴻溝。以高質量共建“一帶一路”為抓手，深化與共建國家務實合作，著力彌合發展鴻溝。通過彌合“基礎設施鴻溝”提升有關國家鏈接全球供應鏈的能力；通過彌合“數字鴻溝”重塑相關國家數字主權，避免發展中國家被“技術鎖死”的風險。在落實對53個非洲建交國實施100%稅目產品單邊零關稅舉措的基礎上，繼續擴大單邊開放領域和區域。
四是以安全可靠的開放重塑保障能力。以共同發展和共同安全為原則，統籌發展和安全，推動高水平開放既“放得開”又“守得住、管得好”，有效提升國家利益和安全保障能力。健全產業損害預警機制、貿易摩擦應對機制等，完善貿易救濟制度。加強事中事后監管，完善外商投資國家安全審查等制度。完善出口管制和安全審查機制。
海南自貿港封關是一次重要的里程碑，中國高水平開放始終在路上。
（竺彩華為對外經濟貿易大學經濟學院教授。倪月菊為中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員。）
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