南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo) 孫寧華
【摘要】改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市發(fā)展成就舉世矚目。近年來，我國一些城市規(guī)模越來越大、人口越來越多，“城市病”的問題開始顯現(xiàn)。目前，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，需要扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。“十五五”時(shí)期，通過建設(shè)“城市—鄉(xiāng)村”優(yōu)勢互補(bǔ)的機(jī)制，促進(jìn)城市功能向鄉(xiāng)村延伸，鄉(xiāng)村功能向城市拓展；促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)深度融合，構(gòu)建“城市—鄉(xiāng)村”相輔相成的產(chǎn)業(yè)體系；構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間體系，實(shí)現(xiàn)更高水平的區(qū)域協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展 區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局 高質(zhì)量發(fā)展 新發(fā)展格局
【中圖分類號】F061 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
習(xí)近平總書記指出：“各地區(qū)各行業(yè)要找準(zhǔn)定位，堅(jiān)持智能化、綠色化、融合化方向，發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成上下游產(chǎn)業(yè)相互銜接、各展其長、同向發(fā)力的生動局面。”①城鄉(xiāng)融合的本質(zhì)，就是讓鄉(xiāng)村具備城市的公共服務(wù)水平，既能為子女提供優(yōu)越的教育，又可以為老人提供方便快捷的醫(yī)療；同時(shí)，保持鄉(xiāng)村“采菊東籬下，悠然見南山”的舒緩與愜意，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展取長補(bǔ)短。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要依據(jù)區(qū)域資源稟賦，因地制宜、因時(shí)而化地發(fā)展，不可一哄而上，盲目模仿“標(biāo)桿”。
當(dāng)前城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局中存在的問題與挑戰(zhàn)
城鄉(xiāng)要素“單向流動”問題突出。長期以來，我國城鄉(xiāng)要素流動呈現(xiàn)“單向流動”的特征，資本、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素從鄉(xiāng)村流向城市，而城市的優(yōu)質(zhì)要素向鄉(xiāng)村流動的機(jī)制不健全。農(nóng)村土地制度改革仍處于探索階段，農(nóng)村金融服務(wù)體系不健全，資金供給不足。一方面，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流動性不足、抵押擔(dān)保難以實(shí)現(xiàn)，并且農(nóng)業(yè)投資回報(bào)率低，導(dǎo)致涉農(nóng)經(jīng)營主體面臨融資難、融資貴的問題。另一方面，農(nóng)村資金通過儲蓄形式持續(xù)流向城市。根據(jù)《2021年度中國銀行業(yè)發(fā)展報(bào)告》，我國縣域存貸比偏低，村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村合作社和農(nóng)商行縣域存貸比普遍在65%—70%，大型商業(yè)銀行和農(nóng)商行縣域存貸比普遍低于50%。總體而言，在過去一段時(shí)期內(nèi)，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌，未能形成“城市—鄉(xiāng)村”協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局，城鄉(xiāng)要素合理配置和雙向流動的體制機(jī)制尚未完全建立。
城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合度低，產(chǎn)業(yè)鏈條不完整。我國城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合仍處于初級階段，產(chǎn)業(yè)鏈條短、附加值低。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多以初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主，加工、銷售環(huán)節(jié)薄弱，城市產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)缺乏有效對接，未能形成相得益彰、協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的低效、甚至缺失，導(dǎo)致城鄉(xiāng)價(jià)值鏈?zhǔn)Ш狻Ｔ卩l(xiāng)村從事生產(chǎn)的農(nóng)戶處在“微笑曲線”的底部，城市產(chǎn)業(yè)則位于“微笑曲線”的兩端，在價(jià)值鏈中處于優(yōu)勢地位。以農(nóng)產(chǎn)品為例，根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告2024》和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)，2019年農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比2.3:1，2023年農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比達(dá)到2.59:1，但仍低于發(fā)達(dá)國家3.5:1的水平。
城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距明顯，均等化水平不高。城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)水平差距較大。教育是人力資本累積的重要方式，不僅關(guān)乎內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長，而且與機(jī)會平等和代際公平密切相關(guān)。根據(jù)教育部的數(shù)據(jù)，2023年中國城市學(xué)前教育專任教師本科畢業(yè)人數(shù)達(dá)64.64萬人，縣鎮(zhèn)和農(nóng)村教師本科畢業(yè)人數(shù)36.98萬人和12.73萬人。同時(shí)，城鄉(xiāng)醫(yī)療和養(yǎng)老保障仍存在一定差距。例如，2024年農(nóng)村每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)為6.59張，城鎮(zhèn)為8.15張；農(nóng)村每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)為2.93人，城鎮(zhèn)為4.38人；根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局以及人力資源和社會保障部的數(shù)據(jù)測算，2024年中國農(nóng)村居民養(yǎng)老金平均為2949.99元/年，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金平均為45902.72元/年，僅為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的6.43%，城鄉(xiāng)養(yǎng)老差距較為明顯。
構(gòu)建城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補(bǔ)機(jī)制，不斷優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局
促進(jìn)城市功能向鄉(xiāng)村延伸，鄉(xiāng)村功能向城市拓展。“十五五”規(guī)劃建議提出：“構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系。”②為此，城市功能需要向鄉(xiāng)村延伸，發(fā)展都市農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展司的數(shù)據(jù)，2024年休閑農(nóng)業(yè)營業(yè)收入達(dá)9000億元。支持鄉(xiāng)村功能向城市拓展，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村電商等新業(yè)態(tài)，2024年全國農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)零售額2.56萬億元，比2020年增加了7700億元。全國規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)超10萬家，實(shí)現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入17.99萬億元。鄉(xiāng)村功能向城市拓展過程中要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村的比較優(yōu)勢，在“雙碳”背景下，鄉(xiāng)村的綠水青山可以轉(zhuǎn)化為支撐城市工業(yè)發(fā)展的綠色資本。例如，浙江省安吉縣建立全國首個(gè)縣級竹林碳匯收儲交易平臺，通過收購竹林碳匯再交易給購碳企業(yè)，實(shí)現(xiàn)“竹林里的空氣能賣錢”，為村集體和農(nóng)戶帶來顯著收益。浙江省嘉興市建立水權(quán)確權(quán)登記系統(tǒng)，探索碳排放權(quán)等環(huán)境權(quán)益初始配額與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值掛鉤機(jī)制，并開展流域生態(tài)補(bǔ)償，有效促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏。
“十五五”規(guī)劃建議提出：“發(fā)展各具特色的縣域經(jīng)濟(jì)。”③“郡縣治，天下安。”第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010-2020年，縣城和縣級市城區(qū)常住人口規(guī)模增長超過30%，縣城一頭連接城市，一頭連接鄉(xiāng)村，具有城鄉(xiāng)聯(lián)系緊密、地域范圍適中、文化同質(zhì)性強(qiáng)的特點(diǎn)，是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)④。在我國的城鄉(xiāng)關(guān)系中，大城市作為經(jīng)濟(jì)中心，鄉(xiāng)村作為經(jīng)濟(jì)外圍，縣域作為中介和橋梁，新型城鎮(zhèn)化突破了傳統(tǒng)“中心—外圍”的二元模式，形成了“城市—縣城—鄉(xiāng)村”的三層結(jié)構(gòu)。這不僅是對傳統(tǒng)城市發(fā)展理論的創(chuàng)新，而且是對城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局本土化經(jīng)驗(yàn)的理論建構(gòu)。《新時(shí)代縣域經(jīng)濟(jì)學(xué)》智庫報(bào)告顯示，截至2024年底，全國“千億縣”數(shù)量已達(dá)62個(gè)，縣域經(jīng)濟(jì)的總量達(dá)到54萬億元，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國近40%，全國超過50%的人口位于縣城⑤。
促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)深度融合，構(gòu)建“城市—鄉(xiāng)村”相輔相成的產(chǎn)業(yè)體系。支持城市企業(yè)到鄉(xiāng)村投資興業(yè)，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村電商、休閑農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)。鼓勵城市資本、技術(shù)、人才下鄉(xiāng)，帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)向城市集聚，鄉(xiāng)村企業(yè)到城市設(shè)立總部、研發(fā)中心、銷售中心，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村電商等產(chǎn)業(yè)。鼓勵城市企業(yè)與鄉(xiāng)村企業(yè)合作，形成“城市研發(fā)—鄉(xiāng)村生產(chǎn)—城市銷售”的產(chǎn)業(yè)鏈。培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，立足鄉(xiāng)村資源稟賦，發(fā)展特色種植業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)、農(nóng)村電商等產(chǎn)業(yè)，打造“一村一品”“一鎮(zhèn)一業(yè)”。支持鄉(xiāng)村發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)集群，提升產(chǎn)業(yè)競爭力。加強(qiáng)分類指導(dǎo)，引導(dǎo)和支持各地順應(yīng)市場規(guī)律，依托當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)揮比較優(yōu)勢，宜工則工，宜農(nóng)則農(nóng)，宜游則游，宜商則商，逐漸形成品牌效應(yīng)，攀升價(jià)值鏈的中高端。
暢通城鄉(xiāng)要素自由流動。健全城鄉(xiāng)金融服務(wù)體系，擴(kuò)大農(nóng)村金融覆蓋面，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)。支持城市資本下鄉(xiāng)，發(fā)展農(nóng)村普惠金融，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供金融支持。建立城鄉(xiāng)人才雙向流動機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)人才資源優(yōu)化配置。鼓勵城市人才下鄉(xiāng)，支持大學(xué)生、科技人員、企業(yè)家到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)。支持鄉(xiāng)村人才進(jìn)城，提升鄉(xiāng)村人才素質(zhì)。2014—2018年中國勞動力動態(tài)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，老年農(nóng)民工回流鄉(xiāng)村趨勢愈發(fā)明顯，返鄉(xiāng)農(nóng)民工平均年齡從2014年的39.88歲增加到2018年的43.3歲。近年來，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)人員迅速增多，農(nóng)村每年新增高學(xué)歷返鄉(xiāng)人員約120萬人。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年至2022年底，全國返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員數(shù)量累計(jì)達(dá)到1220萬人。在推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的過程中，越來越多的年輕人回到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)的科技含量和附加值，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興貢獻(xiàn)更多力量。
推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局與國土空間體系協(xié)同治理
在“十五五”時(shí)期，城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局與國土空間體系成為高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。目前，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展階段，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難度更大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨公平、效率、可持續(xù)發(fā)展和國土安全等多重約束，既要給予不同區(qū)域均等化的發(fā)展機(jī)會，又要實(shí)現(xiàn)全局發(fā)展的整體效能，保障發(fā)展的可持續(xù)、安全性和韌性。未來五年以至于更長時(shí)期，需要站在更高的發(fā)展層面上統(tǒng)籌謀劃，把新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)融入?yún)^(qū)域發(fā)展和國土規(guī)劃之中，實(shí)現(xiàn)更高水平的區(qū)域協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
建設(shè)彰顯優(yōu)勢、協(xié)調(diào)聯(lián)動的城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展體系，目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)區(qū)域良性互動、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)區(qū)域之間的競爭不僅表現(xiàn)在規(guī)模和速度上的比拼，更是發(fā)展理念、創(chuàng)新能力、增長質(zhì)量和人居環(huán)境之間的綜合比較。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，創(chuàng)新要素向中心集聚和向外圍擴(kuò)散并存，價(jià)值鏈分工協(xié)作變得更加深化和細(xì)化。城鄉(xiāng)之間彰顯優(yōu)勢主要是指彰顯不同地區(qū)的比較優(yōu)勢，并且使各自的比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢。在全國統(tǒng)一大市場條件下，發(fā)揮比較優(yōu)勢不再是孤立的，更依賴于城鄉(xiāng)區(qū)域間的深度協(xié)作。對于城市和發(fā)達(dá)地區(qū)而言，彰顯優(yōu)勢，就是在現(xiàn)代化建設(shè)中走在前列，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長極。對于農(nóng)村和后發(fā)地區(qū)而言，可以發(fā)揮比較優(yōu)勢。例如，土地等自然資源的優(yōu)勢、勞動力豐富的優(yōu)勢和發(fā)展空間的優(yōu)勢等。從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)村地區(qū)通過吸引創(chuàng)新要素、吸引高端人才和吸引高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)融入鄉(xiāng)村空間，也能形成新型競爭優(yōu)勢和高端產(chǎn)業(yè)⑥。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局奠定國土空間體系的底色，國土空間體系細(xì)化了區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的方向，二者協(xié)同實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化目標(biāo)。“十五五”時(shí)期，通過分類優(yōu)化和空間規(guī)劃，逐步形成開放式、網(wǎng)格化的國土空間布局，持續(xù)提高國土空間經(jīng)濟(jì)效率。在國土開發(fā)上強(qiáng)調(diào)邊界管理、紅線約束和戰(zhàn)略性留白，扭轉(zhuǎn)“鋪攤子”“遍地開花”的做法，推進(jìn)山水林田湖草沙綜合治理，根本改變粗放式區(qū)域開發(fā)方式。國土空間規(guī)劃與治理要科學(xué)劃定“三區(qū)三線”。在滿足上述約束基礎(chǔ)上，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)和可持續(xù)發(fā)展的國土空間體系。綜合考慮并優(yōu)化資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施、人口聚集、創(chuàng)新要素、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等空間布局和結(jié)構(gòu)，協(xié)同推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村全面振興，加快構(gòu)建相互促進(jìn)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局。
【注釋】
①習(xí)近平：《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆四中全會精神 努力實(shí)現(xiàn)“十五五”良好開局》，《人民日報(bào)》，2026年1月21日。
②③《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》，《人民日報(bào)》，2025年10月29日。
④《黨的二十屆四中全會<建議>學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，北京：學(xué)習(xí)出版社，2025年。
⑤新華社研究院：《新時(shí)代縣域經(jīng)濟(jì)學(xué)》，福州：福建人民出版社，2025年。
⑥孫久文：《不斷提高縣域城鎮(zhèn)化質(zhì)量水平》，《國家治理》，2025年第17期。
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