張要波
2026年2月3日，國務(wù)院總理李強(qiáng)簽署第830號國務(wù)院令，公布修訂后的《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》（以下簡稱《條例》），自2026年3月15日起施行。這次修訂是適應(yīng)實踐發(fā)展要求，對已施行30多年的現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)條例的一次全面修訂，實現(xiàn)了自然保護(hù)區(qū)法律制度的與時俱進(jìn)，必將為高質(zhì)量推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)提供更加有力有效的法治保障。
法律制度必須與實踐發(fā)展同頻共振。制定于1994年的現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)條例，對于加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，保護(hù)自然環(huán)境和自然資源，維護(hù)國家生態(tài)安全，發(fā)揮了十分重要的作用。隨著生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)深入推進(jìn)，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)面臨新的形勢，對法律制度建設(shè)提出了新的要求。特別是黨中央、國務(wù)院作出加快建設(shè)以國家公園為主體、以自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、以各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系的決策部署，自然保護(hù)區(qū)的功能定位、管理體制、管控分區(qū)等發(fā)生了重大變化；國家公園法出臺后，自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)管理措施需要與國家公園保護(hù)管理措施相協(xié)調(diào)，并進(jìn)一步優(yōu)化完善。現(xiàn)行條例已不能完全適應(yīng)實際需要，有必要在總結(jié)實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改完善。這是貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務(wù)院決策部署的重要舉措，是高質(zhì)量推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的客觀需要和內(nèi)在要求。
《條例》修訂堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，在總體思路上主要把握了三點(diǎn)：一是把黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)的決策部署轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范。二是統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)，科學(xué)合理優(yōu)化完善自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理制度。三是做好與國家公園法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的協(xié)調(diào)銜接，形成制度合力。同時，適應(yīng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的新形勢，《條例》把高質(zhì)量推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)對自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理，全面推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)，加快推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化作為立法目標(biāo)，體現(xiàn)了鮮明的時代特色，也為制度的調(diào)整完善提供了明確指引。
圍繞上述總體思路和立法目標(biāo)，這次修訂從完善自然保護(hù)區(qū)功能定位、明確自然保護(hù)區(qū)建設(shè)總體要求、落實自然保護(hù)區(qū)管理體制改革部署、規(guī)范自然保護(hù)區(qū)設(shè)立、強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理等方面，對現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)條例作了較為全面的修改完善，其中不乏亮點(diǎn)和創(chuàng)新。關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的功能定位，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)的決策部署，自然保護(hù)地按生態(tài)價值和保護(hù)強(qiáng)度高低依次分為國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園三種類型，有必要相應(yīng)調(diào)整完善自然保護(hù)區(qū)的功能定位，以與國家公園和自然公園明確區(qū)分。為此，《條例》根據(jù)自然保護(hù)地類型劃定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將自然保護(hù)區(qū)界定為以保護(hù)典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地和海洋區(qū)域。
為切實加強(qiáng)對自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的規(guī)范和引導(dǎo)，《條例》明確了自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的總體要求，規(guī)定自然保護(hù)區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)貫徹黨和國家路線方針政策、決策部署，踐行綠水青山就是金山銀山理念，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持生態(tài)保護(hù)第一、統(tǒng)籌保護(hù)和發(fā)展，堅持因地制宜、突出特色，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與、社會共享的機(jī)制，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一；國務(wù)院和自然保護(hù)區(qū)所在地縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善支持自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的政策措施，將自然保護(hù)區(qū)建設(shè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展相關(guān)規(guī)劃。
在管理體制方面，現(xiàn)行條例規(guī)定國家對自然保護(hù)區(qū)實行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。修訂后的《條例》明確林業(yè)草原主管部門負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)督管理工作，自然資源、生態(tài)環(huán)境、水行政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通運(yùn)輸?shù)扔嘘P(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)的有關(guān)監(jiān)督管理工作；各自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各該自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理工作。這樣修改，落實和鞏固了黨和國家機(jī)構(gòu)改革有關(guān)部署，從制度層面進(jìn)一步理順了自然保護(hù)區(qū)管理體制。
對自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立嚴(yán)格把關(guān)，是統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)的內(nèi)在要求。為此，《條例》明確規(guī)定了設(shè)立自然保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)具有的條件，并規(guī)定設(shè)立自然保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)充分聽取有關(guān)方面意見，妥善處理與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和居民生產(chǎn)生活的關(guān)系。為簡化管理層級，將地方級自然保護(hù)區(qū)統(tǒng)一整合為省級自然保護(hù)區(qū)，不再設(shè)立市、縣級自然保護(hù)區(qū)。為科學(xué)劃定自然保護(hù)區(qū)區(qū)域范圍，明確規(guī)定自然保護(hù)區(qū)區(qū)域范圍的劃定應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)系統(tǒng)等保護(hù)對象分布區(qū)域的完整性、管理可行性和周邊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，堅持實事求是、科學(xué)合理，經(jīng)過充分調(diào)查和科學(xué)論證。為優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)的管控分區(qū)，將現(xiàn)行的核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)調(diào)整為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，實現(xiàn)“三區(qū)變兩區(qū)”。
進(jìn)一步強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理，是這次修改的核心內(nèi)容之一。《條例》主要從以下幾個方面補(bǔ)充完善了相關(guān)制度措施。一是規(guī)定按照自然生態(tài)系統(tǒng)特性和內(nèi)在規(guī)律，對自然保護(hù)區(qū)實行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。二是明確對自然保護(hù)區(qū)區(qū)域內(nèi)的自然資源確權(quán)登記時應(yīng)當(dāng)將自然保護(hù)區(qū)作為獨(dú)立登記單元。三是加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，運(yùn)用信息化手段加強(qiáng)監(jiān)測數(shù)據(jù)集成分析、共享和綜合應(yīng)用，及時評估和預(yù)警生態(tài)風(fēng)險。四是優(yōu)化完善自然保護(hù)區(qū)分區(qū)管控措施，明確自然保護(hù)區(qū)核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動，一般控制區(qū)嚴(yán)格限制人為活動。五是加強(qiáng)日常巡護(hù)，明確自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立日常巡護(hù)制度，制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，在確保生態(tài)得到保護(hù)的前提下完善自然保護(hù)區(qū)公共服務(wù)體系，提升公共服務(wù)功能。
對各方面普遍關(guān)注的自然保護(hù)區(qū)分區(qū)管控措施，《條例》作出了重大調(diào)整。從實施情況看，現(xiàn)行條例規(guī)定的自然保護(hù)區(qū)分區(qū)管控措施，有的不完全符合實際需要，執(zhí)行中造成一些矛盾和問題。《條例》比照國家公園法關(guān)于國家公園分區(qū)管控措施的做法，規(guī)定自然保護(hù)區(qū)核心保護(hù)區(qū)內(nèi)原則上禁止人為活動，一般控制區(qū)內(nèi)嚴(yán)格限制人為活動，同時明確列出允許開展的必要活動，包括為保護(hù)自然保護(hù)區(qū)而開展的相關(guān)活動，原有居民必要的生產(chǎn)生活活動，為維護(hù)國家安全、實施國家重大戰(zhàn)略確需開展的活動，無法避讓的國家重大項目建設(shè)，以及相關(guān)公共服務(wù)等。這樣調(diào)整，沒有削弱對自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)力度，而是進(jìn)一步優(yōu)化完善了自然保護(hù)區(qū)分區(qū)管控措施，有利于更好統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)，并與國家公園法規(guī)定的國家公園分區(qū)管控措施相協(xié)調(diào)。
國家公園法今年1月1日起施行。《條例》修訂出臺緊隨其后，既是自然保護(hù)區(qū)法律制度建設(shè)的重大成果，也是自然保護(hù)地法律制度體系的重要組成部分。下一步，有關(guān)方面還將抓緊完善有關(guān)自然公園的相關(guān)制度措施，我國自然保護(hù)地法律制度體系將進(jìn)一步完善，為縱深推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)提供更加有力的保障和支撐。
（作者系司法部立法四局局長）
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